A improbidade administrativa diz saudação a comportamentos contrários ao responsabilidade de probidade (misericórdia, integridade, honestidade) que recai sobre todos os agentes públicos, pessoas, organizações ou instituições ligadas à organização do Estado e ao manobra de suas funções.
A questão da improbidade administrativa recebeu maior atenção em seguida o chegada de verdadeira reforma legislativa, que alterou várias definições presentes na Lei de Improbidade Administrativa – LIA, que havia sofrido poucas alterações desde que entrou em vigor, em 1992.
O Brasil é um dos países com maior extensão territorial no mundo, e é o sétimo mais populoso, de convenção com a ONU (G1, 2023). A variedade cultural, os diferentes níveis de entrada à tecnologia e à informação em cada região e as parcerias público-privadas são alguns dos elementos que alimentam as dificuldades inerentes à gestão de um país com dimensões continentais.
Aliás, há o roupa de que o Brasil está longe de ser considerado um país íntegro, sendo que amarga a 94ª posição no Índice de Percepção da Devassidão, da Transparência Internacional.
Considerados esses dados, percebe-se a prestígio da implementação de mecanismos de combate à depravação, de forma a asseverar a boa gestão pública, sendo que a Lei de Improbidade Administrativa surge uma vez que um dos institutos legais de maior relevância para esse termo.
Neste item você vai entender melhor sobre o que diz a Lei em relação ao tema, continue a leitura! 
O que é improbidade administrativa?
A improbidade administrativa pode ser definida uma vez que toda prática que contraria o responsabilidade de probidade (misericórdia, integridade, honestidade) que recai sobre todos os agentes públicos e sobre pessoas, organizações ou instituições ligadas à organização do Estado e ao manobra de suas funções.
Desde a promulgação da Constituição Federalista – CF/88, foram previstas as sanções para aquele que praticasse ato de improbidade administrativa:
Art. 37 …§ 4º Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao tesouro, na forma e transição previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível.
Assim, a Lei de Improbidade Administrativa regulamentou as formas de emprego das sanções aplicáveis aos agentes públicos que tenham praticado ato de improbidade administrativa, e, entre outras coisas, buscou definir o que seria ato de improbidade administrativa.
Com a reforma legislativa instituída pela Lei nº 14.230, de 2021, improbidade administrativa pode ser conceituada uma vez que:
Ato ilícito doloso, praticado por agente público ou terceiro, contra as entidades públicas e privadas, gestoras de recursos públicos, capaz de acarretar enriquecimento ilícito, lesão ao tesouro e violação aos princípios da Gestão Pública.” (NEVES e OLIVEIRA, 2023, p. 8)
É importante observar que a política brasileira é diretamente afetada pela Lei de Improbidade Administrativa, vez que o agente político pode ser sancionado nos termos da LIA caso cometa ato de improbidade.
A lei autoriza que o agente ímprobo seja punido com os maiores pesadelos de qualquer político:
- A perda da função pública;
- A suspensão dos direitos políticos, que pode tornar o agente inelegível por até 14 (quatorze) anos (art. 12, inc. I, da LIA).
A seriedade da sanção viabilizada pela lei é, inegavelmente, fator que leva o agente político a pensar com cautela caso se veja diante de cenário que o estimule ou permita cometer ato de improbidade.
O que mudou com a novidade lei da improbidade administrativa?
Embora muitos tenham divulgado a Lei nº 14.230/2021 uma vez que sendo a novidade lei de improbidade administrativa, ela na veras implementou reformas estruturais na LIA, a Lei nº 8.429/1992, que segue vigente.
Popularizou-se o termo “novidade lei” porque as reformas trazidas em 2021 trouxeram alterações substancialmente no recta material e processual de improbidade administrativa.
Perceptível. Mas o que mudou com a “novidade” lei de improbidade administrativa? São duas as principais e mais importantes alterações:
- A exigência do dolo direto;
- A tipificação dos atos de improbidade administrativa.
Ato de improbidade administrativa e dolo
Hoje a LIA, art. 1º, §§ 1º e 2º, define expressamente que os atos de improbidade administrativa são condutas dolosas e reforça ser necessária:
A vontade livre e consciente de compreender o resultado ilícito tipificado … não bastando a voluntariedade do agente.”
A exigência explícita do dolo, e o desvelo em balizar a caracterização do dolo para os efeitos da LIA configura diferença de extrema prestígio, já que até a reforma legislativa o STJ entendia chegar o dolo eventual ou genérico:
“[…] a jurisprudência do STJ considera indispensável, para a caracterização de improbidade, que a conduta do agente seja dolosa […], ou pelo menos eivada de culpa grave, nas do item 10″ […]. De outro lado, o elemento subjetivo necessário à forma de improbidade administrativa previsto pelo art. 11 da Lei 8.429/1992 é o dolo eventual ou genérico de realizar conduta que atente contra os princípios da Gestão Pública, não se exigindo a presença de intenção específica […]. (AgRg no AREsp n. 73.968/SP, relator Ministro Benedito Gonçalves, Primeira Turma, julgado em 2/10/2012, DJe de 29/10/2012)
Essa exigência explícita demandou a evolução da Jurisprudência, que ora aponta na seguinte direção:
A edição da Lei n. 14.230/2021, que conferiu tratamento mais rigoroso, ao estabelecer não mais o dolo genérico, mas o dolo específico uma vez que requisito para a caracterização do ato de improbidade administrativa […] necessário medir a próprio intenção desonesta do agente de violar o muito jurídico tutelado. (REsp n. 1.913.638/MA, relator Ministro Gurgel de Faria, Primeira Seção, julgado em 11/5/2022, DJe de 24/5/2022.)
O requisito do dolo específico se revela razoável, posto que há outros métodos para o controle de danos decorrentes de negligência, imprudência ou inexperiência, com sanções administrativas disciplinares, indenizações civis, instauração de tomada de contas próprio (IN-TCU nº 71/2012) e outras medidas.
Taxatividade das condutas previstas em lei
Anteriormente, todos os artigos que definiam ato de improbidade administrativa traziam rol exemplificativo de condutas. Com a diferença legislativa, a violação aos princípios da gestão (art. 11) passou a ter rol taxativo.
A taxatividade dos atos que caracterizam violação aos princípios da gestão punível pela Lei é mormente importante diante da quantidade indefinível de atos que podem ser qualificados uma vez que violação aos princípios da gestão.
A redação anterior do item 11 definia uma vez que ato de improbidade administrativa:
Qualquer ação ou preterição que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legitimidade, e lealdade às instituições.”
A falta de delimitação dos atos puníveis permitia que o item fosse facilmente utilizado para enquadrar qualquer ato minimamente obscuro do agente público uma vez que sendo ato de improbidade.
Essa possibilidade permitiria o uso do dispositivo legítimo para praticar um controle exacerbado sobre os agentes públicos, que muitas vezes se viam com receio de tomar certas decisões mais complexas – embora não necessariamente prejudiciais à Gestão, diante de a chance de se verem réus em processo por ato de improbidade.
Leia também: Para que serve e em quais casos se aplica a sanção administrativa?
Ato de Improbidade Administrativa é delito?
Embora puníveis com penas extremamente gravosas, os atos de improbidade administrativa não são tipos penais, ou seja, não são considerados delito.
Tratam-se de ilícitos civis especiais, de forma que o agente que comete ato de improbidade administrativa poderá ser réprobo em processo de improbidade administrativa.
Conforme esclarece o art. 17 da LIA, a ação:
Seguirá o procedimento geral previsto na Lei nº 13.105, de 16 de março de 2015 (Código de Processo Social), salvo o disposto nesta Lei.
Porém, é preciso considerar que um mesmo ato pode configurar ato de improbidade administrativa e delito, fazendo com que o agente seja processado em ambas as esferas.
Quais são os atos que caracterizam a improbidade administrativa?
A LIA apresenta três espécies de atos de improbidade, sendo que cada um pode ser identificado em diferentes condutas. A seguir veremos em maiores detalhes cada uma das três espécies.
Enriquecimento ilícito
O enriquecimento ilícito configura ato de improbidade administrativa quando o agente, conforme item 9º da LIA:
Auferir, mediante a prática de ato doloso, qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida em razão do manobra de função, de procuração, de função, de ofício ou de atividade nas entidades referidas no art. 1º.
O art. 9º, além de trazer a definição do ato de improbidade administrativa que importa em enriquecimento ilícito, apresenta também um rol exemplificativo de condutas que se enquadram no ilícito.
Nos exemplos trazidos no rol, é fácil perceber uma vez que um ato pode repercutir para além da esfera cível. Somente para ilustrar o proposto, vejamos o inciso VI do art. 9º:
VI – receber vantagem econômica de qualquer natureza, direta ou indireta, para fazer enunciação falsa sobre qualquer oferecido técnico que envolva obras públicas ou qualquer outro serviço ou sobre quantidade, peso, medida, qualidade ou propriedade de mercadorias ou bens fornecidos a qualquer das entidades referidas no art. 1º desta Lei
O ato de receber vantagem econômica para agir de determinada forma (fazer enunciação falsa, no caso) corresponde ao tipo penal de depravação passiva, prevista no art. 317 do CP.
Na prática de ato tipificado no inc. VI do art. 9º da LIA, há grande verosimilhança de que o agente responda também a ação penal.
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Lesão ao Tesouro
Provocar lesão ao tesouro é ato de improbidade tipificado no art. 10 da LIA, das entidades referidas no § 7º do art. 1º da Lei:
Qualquer ação ou preterição dolosa, que enseje, efetiva e comprovadamente, perda patrimonial, meandro, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou posses.
Tesouro, para OLIVEIRA (2023, p. 109), se difere de patrimônio público. Segundo o responsável:
“Tesouro”, no caso, compreende os recursos financeiros provenientes dos cofres públicos da Gestão Pública direta e indireta, muito uma vez que aqueles destinados pelo Estado às demais entidades mencionadas no art. 1º da LIA.
[…] “patrimônio público” possui conotação mais ampla e compreende não unicamente os bens e interesses econômicos, mas também aqueles com teor não econômico.”
Diferentemente do enriquecimento ilícito, esse tipo não visa coibir e punir ao agente que procura se enriquecer ilicitamente, mas sim ao que desfalca o Estado ou outras entidades ligadas ao tesouro, ainda que não para favor próprio.
Visando evitar o desvirtuamento da finalidade da lei, a reforma da LIA acrescentou os §§ 1º e 2º ao art. 10. O § 1º assevera que quando o ato:
Não implicar perda patrimonial efetiva, não ocorrerá imposição de ressarcimento, vedado o enriquecimento sem culpa das entidades referidas no art. 1º.
Ou seja, mesmo que inobservadas as formalidades legais ou regulamentares, de forma que seja configurado ilícito social ou administrativo, ainda assim não se poderá exigir ressarcimento ao tesouro.
É salvaguarda justa, posto que, se o tesouro não sofreu prejuízo de ordem material, não seria razoável impor ao agente qualquer responsabilidade de ressarcimento.
Já o §2º exige expressamente a comprovação de que tenha havido ato doloso com finalidade de provocar perda patrimonial ao tesouro, para que se impute ao agente o cometimento de ato de improbidade.
Essa é outra diferença bem-vinda, visto que se a perda patrimonial for causada exclusivamente por culpa decorrente de má gestão e falhas administrativas, há outros meios legais para que o tesouro seja indenizado e o agente seja sancionado, sem que se recorra à lei de improbidade administrativa, reservada aos atos mal-intencionados.
OLIVEIRA (2023, p. 108) explica que esse tipo de improbidade administrativa pressupõe:
a) efetiva e comprovada lesão ao tesouro;
b) conduta dolosa comissiva ou omissiva, do agente ou do terceiro;
c) nexo causal ou etiológico entre a lesão ao tesouro e a conduta do agente público ou do terceiro.”
Violação aos Princípios da Gestão Pública
O ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da gestão pública, previsto no art. 11 da LIA:
Corresponde a ação ou preterição dolosa que viole os deveres de honestidade, de imparcialidade e de legitimidade.
Dissemelhante dos outros dois tipos, neste o rol trazido pelo item é um rol taxativo, sendo expresso que esse tipo de ato de improbidade só é caracterizado por uma das condutas trazidas por seus incisos.
Alguns dos incisos foram revogados na última reforma, e outros foram modificados, de forma que, atualmente, os seguintes atos violadores dos princípios da Gestão Pública configuram improbidade administrativa:
III – revelar roupa ou estado de que tem ciência em razão das atribuições e que deva permanecer em sigilo, propiciando beneficiamento por informação privilegiada ou colocando em risco a segurança da sociedade e do Estado;
IV – negar publicidade aos atos oficiais, exceto em razão de sua imprescindibilidade para a segurança da sociedade e do Estado ou de outras hipóteses instituídas em lei;
V – frustrar, em ofensa à imparcialidade, o caráter concorrencial de concurso público, de convocação ou de procedimento licitatório, com vistas à obtenção de favor próprio, direto ou indireto, ou de terceiros;
VI – deixar de prestar contas quando esteja obrigado a fazê-lo, desde que disponha das condições para isso, com vistas a ocultar irregularidades;
VII – revelar ou permitir que chegue ao conhecimento de terceiro, antes da respectiva divulgação solene, texto de medida política ou econômica capaz de afetar o preço de mercadoria, muito ou serviço.
VIII – descumprir as normas relativas à celebração, fiscalização e aprovação de contas de parcerias firmadas pela gestão pública com entidades privadas.
XI – nomear consorte, companheiro ou parente em risca reta, paralelo ou por afinidade, até o terceiro proporção, inclusive, da domínio nomeante ou de servidor da mesma pessoa jurídica investido em função de direção, chefia ou assessoramento, para o manobra de função em percentagem ou de crédito ou, ainda, de função gratificada na gestão pública direta e indireta em qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Região Federalista e dos Municípios, entendido o ajuste mediante designações recíprocas;
XII – praticar, no contextura da gestão pública e com recursos do tesouro, ato de publicidade que contrarie o disposto no § 1º do art. 37 da Constituição Federalista, de forma a promover inequívoco enaltecimento do agente público e personalização de atos, de programas, de obras, de serviços ou de campanhas dos órgãos públicosLEIA MAIS
Quem pode ajuizar ação de Improbidade Administrativa?
A inovação legislativa de 2021 reservava exclusivamente ao Ministério Público a legitimidade para o ajuizamento de ação por improbidade administrativa.
Apesar do texto legítimo, foi declarada no STF a inconstitucionalidade da suplente, sendo estabelecida que:
a legitimidade ativa concorrente e disjuntiva entre o Ministério Público e as pessoas jurídicas interessadas para a propositura da ação por ato de improbidade administrativa” (ADI 7.042 e 7.043).
Quais são as punições previstas para a improbidade administrativa?
As penas aplicáveis aos atos de improbidade administrativa são expressas no art. 12 da LIA, e podem ser aplicadas mesmo quando ressarcido o dano patrimonial, independentemente das sanções penais comuns e de responsabilidade, civis e administrativas previstas na legislação específica.
Há mais de uma pena prevista para cada ato de improbidade, sendo que elas podem ser aplicadas isolada ou cumulativamente, de convenção com a sisudez do roupa.
Penas para o ato de improbidade que configura enriquecimento ilícito (art. 12, inc. I):
- Perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio;
- Perda da função pública;
- Suspensão dos direitos políticos até 14 (catorze) anos;
- Pagamento de multa social equivalente ao valor do acréscimo patrimonial;
- Proibição de contratar com o poder público ou de receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo não superior a 14 (catorze) anos.
Penas para o ato de improbidade que cause lesão ao tesouro (art. 12, inc. II):
- Perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio, se concorrer esta estado;
- Perda da função pública;
- Suspensão dos direitos políticos até 12 (doze) anos;
- Pagamento de multa social equivalente ao valor do dano;
- Proibição de contratar com o poder público ou de receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo não superior a 12 (catorze) anos.
Penas para o ato de improbidade de violação dos princípios da gestão (art. 12, inc. III):
- Pagamento de multa social de até 24 (vinte e quatro) vezes o valor da remuneração percebida pelo agente;
- Proibição de contratar com o poder público ou de receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo não superior a 4 (quatro) anos
Desenlace:
Sem incerteza, a Lei de Improbidade Administrativa é de grande relevância no controle dos agentes públicos e políticos, possibilitando ao Ministério Público e a outros interessados e legitimados o resguardo do tesouro.
As alterações trazidas pela reforma de 2021 foram extremamente pertinentes, restabelecendo o estabilidade entre os ilícitos e as punições, de forma a impedir que o processo de improbidade administrativa fosse utilizado com fins particulares.
A violação aos princípios administrativos, quando possuindo unicamente um rol exemplificativo, possibilitava a banalização da tradução, com a possibilidade de se processar e punir de forma descomedida.
Caso tenha permanecido qualquer incerteza em relação ao tema, nos conte nos comentários sobre o que gostaria de saber mais!
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