A lei orçamentária anual (LOA) é a planilha do orçamento estatal com a estimativa de receitas e fixação de despesas executadas ao longo do ano. De forma muito detalhada, o Estado apresenta o planejamento de pagamento com pessoal, aposentadoria e dos investimentos nas áreas de governo, porquê saúde e segurança.
O orçamento público é o momento político em que o Estado, considerando o montante de receitas esperadas pelas diversas formas de arrecadação pública, irá definir no quê e no quanto gastar para atingir os objetivos constitucionais, na medida em que os recursos disponíveis são limitados e as demandas da sociedade ilimitadas.
É neste momento que o governo destaca quais as prioridades adotadas no limitado e longo prazo. Para prometer essa perenidade temporal necessária ao desenvolvimento econômico, a Constituição previu três planos orçamentários: a Lei Orçamentária Anual (LOA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e o Projecto Plurianual.
Neste teor você confere:
- O que é a Lei Orçamentária Anual (LOA)?
- Por que a Lei Orçamentária Anual é importante para a advocacia?
- Tramitação da LOA
- O que são os princípios orçamentários?
- Orçamento participativo
- O que é LDO e PPA?
O que é a Lei Orçamentária Anual (LOA)?
Uma vez que o próprio nome permite concluir, a lei orçamentária anual opera no espaço-tempo de um ano. Isso significa que ela irá guiar as prioridades estatais de limitado prazo.
Mas, é preciso considerar que as deliberações dos agentes públicos não são tão vastas, sobretudo pela opção constitucional com receitas obrigatórias. Por exemplo, ao tratar das políticas públicas de ensino e instrução, o caput do item 212 da Constituição impôs à União a emprego anual mínima de 18%, e aos Estados e municípios 25% da receita resultante de impostos e transferências.
Ainda, a discricionariedade é limitada por força das despesas de realização obrigatória, necessárias para o próprio funcionamento da Governo Pública, porquê os gastos com pessoal, contas dos serviços públicos, entre outras. Em números absolutos, unicamente 10% do gasto primordial federalista está sujeito à ampla deliberação do governo.
De qualquer maneira, mesmo no caso das despesas obrigatórias, há um leque de escolhas e prioridades a serem tomadas. Novamente com o caso da instrução, incumbe ao gestor sentenciar se irá destinar parcela da verba à contratação de mais professores para a rede pública, instalar laboratórios avançados ou conceder bolsas para pesquisadores.
A partir daí podemos perceber a íntima relação entre orçamento público, políticas públicas e a realização dos direitos fundamentais. Finalmente, de zero adianta a previsão constitucional se não houver quantia para satisfazer as necessidades sociais.
Natureza jurídica da LOA
Uma questão controvertida diz reverência à natureza jurídica dos planos orçamentários.
Apesar da LOA trazer a teoria de Lei porquê primeiro vocábulo, o entendimento consolidado pelo Supremo Tribunal Federalista é que os atos de legislação orçamentária constituem exemplos de meras leis formais, com teor de ato administrativo, conforme o ADI 1716.
Isso porque os próprios efeitos da LOA são concretos e limitados – diferentemente das leis, sempre abstratas e gerais.
Logo, a lei orçamentária anual é verdadeiramente a planilha na qual se prevê todo o orçamento estatal (receitas e despesas). De forma muito detalhada, o Estado apresenta o planejamento do pagamento de pessoal, de aposentadoria, saúde, segurança e até o investimento de empresas estatais.
Por que a Lei Orçamentária Anual é importante para a advocacia?
As leis orçamentárias, incluindo a LOA, possuem enorme valia na advocacia de Recta Público, sobretudo nas áreas do recta administrativo e constitucional.
Muitas vezes, a pretensão dos direitos fundamentais sociais (já falei um pouco sobre em outro item cá) é exercida em face do Estado e oriente, por sua vez, necessita se ater ao orçamento público para realizá-los. Não por menos, a principal tese ventilada em ações dessa espécie gira em torno da chamada cláusula da suplente do verosímil. Vamos a um exemplo.
Exemplo de uso da LOA
Suponhamos que um jurista postule uma vaga em creche para uma petiz, cuja genitora é sua cliente. Uma vez que se sabe, a instrução primária é um recta fundamental e universal, não podendo o Estado se furtar a concretizá-lo. O problema, todavia, é que não existem vagas para todas as crianças de determinado município: todas as creches estão lotadas.
A término de eximir do responsabilidade constitucional de prestar instrução, é bastante frequente que o ente público alegue a tese da suplente do verosímil. Essa tese trata-se da compreensão de que os deveres estatais prestacionais devem se limitar à razoabilidade e às possibilidades materiais do Estado, ou seja, ao orçamento público.
Além de ser uma alegado que não se sustenta em face da fundamentalidade da instrução na primeira puerícia, a tese raramente vem acompanhada da prova material do orçamento público.
Nesse cenário, cumpre ao operador do Recta examinar a lei orçamentária anual elaborada pelo ente competente (no caso, o Município) e identificar fragilidades na sua elaboração. Uma vez que destacamos supra, toda lei orçamentária trata de prioridades, desde que respeitado o atingimento de direitos fundamentais.
Assim, se restou comprovado, com base na LOA, que o município preferiu investir no recapeamento de ruas asfaltadas que prometer vagas em creches para todas as crianças, ele não poderá se valer da cláusula da suplente do verosímil: havia quantia, mas o gestor preferiu destiná-lo a outra finalidade.
Portanto, a LOA é verdadeira prova da possibilidade, ou não, de realização dos direitos fundamentais. É instrumental necessário para o jurista ou advogada.
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Tramitação da Lei Orçamentária Anual
O processo de elaboração de qualquer projecto orçamentário é de iniciativa privativa do Poder Executivo.
No caso da Lei Orçamentária Anual no contexto federalista, depois a formação do projeto, ela é encaminhada às comissões mistas e permanentes do Congresso Vernáculo para que emitam parecer, podendo eventualmente propor emendas. O prazo para envio da LOA ao Poder Legislativo é 31 de agosto de cada ano.
Com a edição da Emenda Constitucional nº 86/2015, que alterou o art. 166, §9º, da CRFB, foi reservado aos parlamentares a vinculação de 1,2% da receita líquida para emprego conforme os interesses dos congressistas. São as chamadas emendas parlamentares.
Dessa forma, apesar da definição do orçamento vir em grande segmento das autoridades do Poder Executivo, o Poder Legislativo também participa das definições de prioridades estatais
O que são princípios orçamentários?
Para que o sistema orçamentário possa funcionar com simetria, o ordenamento prevê cinco fundamentos jurídicos, chamados de princípios orçamentários:
Princípio do Estabilidade
O princípio do estabilidade existe para que toda despesa tenha uma correspondente receita.
Princípio da Plenitude
No princípio da plenitude, todas as despesas e receitas devem ser condensadas em um único documento legislativo.
Princípio da Exclusividade ou da Pureza Orçamentária
O princípio da exclusividade veda que a lei orçamentária seja acrescida de normas estranhas à sua natureza. Assim, a lei orçamentária não poderá prever outra coisa senão receita ou despesa, nos termos do art. 165, §8º da CF.
Princípio da Anualidade
Conforme o princípio da anualidade, a Lei Orçamentária Anual deve ser aprovada anualmente. Ou seja, todos os anos deve subsistir uma novidade LOA com duração de 01 de janeiro até 31 de dezembro.
Princípio da Especialidade
No princípio da especialidade, todas as dotações orçamentárias devem ser especificadas quanto ao valor e ao objeto. Já a dotação pode ser genérica, abrangendo diversas despesas em uma, mas nunca incerta.
Orçamento participativo
Quando o tema é Recta Financeiro, sempre vem à baila o orçamento participativo. Trata-se de uma das instituições participativas brasileiras mais conhecidas do mundo, motivo de muito orgulho para quem discute democracia direta.
O orçamento participativo surgiu com uma experiência em Porto Contente/RS, entre 1990 e 2005, sendo posteriormente exportado para as principais capitais brasileiras.
Diferentemente da tramitação generalidade, com iniciativa do Poder Executivo e aprovação pelo Poder Legislativo, o orçamento participativo incorpora mais uma lanço: as assembleias populares.
Nas assembleias populares, representantes de diversas associações de moradores podem manifestar as demandas de suas regionais, com a otimização do orçamento público.
Uma vez que a participação política direta exige o esforço contínuo, tanto da Governo Pública quanto dos cidadãos, é generalidade que o orçamento participativo ocorra unicamente no contexto municipal, com raras assembleias.
Em 2006, para tentar virar esse quadro e facilitar a sintoma do povo, Belo Horizonte/MG inaugurou o orçamento participativo do dedo. Atualmente, diversos municípios brasileiros disponibilizam consultas online para que a população decida quais devem ser as prioridades no orçamento público.
O que é LDO e PPA?
Uma vez que vimos na introdução deste item, as leis orçamentárias determinam as prioridades estatais no limitado e no longo prazo. A Lei Orçamentária Anual (LOA) cuida especificamente de prezar as receitas e fixar as despesas do período de um ano.
No entanto, para prometer o desenvolvimento vernáculo, é preciso pensar além. Justamente por isso existem a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e o Projecto Plurianual (PPA).
Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO)
No caso da LDO, o art. 165, II e §2º da Constituição determinou que a lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da governo pública, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de emprego das agências financeiras oficiais de fomento.
Dessa forma, a LDO é conhecida porquê a lei preparatória da LOA por trazer as diretrizes que deverão ser observadas na elaboração da lei orçamentária anual.
Quanto à tramitação, o projeto deve ser guiado até 8 meses e meio antes do final do tirocínio financeiro (meados de abril) e sancionado até o dia 17 de julho (sob pena de suspender o recesso parlamentar), para sanção do Executivo. Com isso, a LDO vige até o final do tirocínio financeiro seguinte.
Exemplificando, a atual LDO, que diz reverência ao tirocínio de 2021, vigerá até 31 de dezembro de 2021; a próxima LDO, que é a de 2022, começará a ser discutida pelo Legislativo até 17 de julho de 2021.
Uma vez que podemos perceber, as LDOs chegam a se sobrepor em seus períodos de vigência, o que não significa que a novidade LDO revogue a antiga. A LDO primeiro orienta a elaboração da LOA e, no ano seguinte, orienta a sua realização.
Projecto Plurianual (PPA)
O Projecto Plurianual (PPA) tem vigência de 4 anos, com início no segundo ano do procuração do Executivo até o primeiro ano do procuração subsequente, a término de dar certa consistência no desenvolvimento orçamentário.
Em resumo, o PPA é um projecto de governo, uma missiva de intenções, com princípios, objetivos e metas orçamentárias. Outrossim, o PPA deve prever os programas de duração continuada (é o caso do bolsa família, ou obras de grande monta, por exemplo).
O projeto do PPA deve ser guiado até 31 de agosto ao Poder Legislativo e oriente deve aprová-lo até 22 de dezembro (último dia da sessão legislativa).
Caso o gerente do Executivo não encaminhar o projeto do PPA até a data limite, além de arcar com a possibilidade de impeachment por quebra da Lei de Responsabilidade Fiscal (violação de responsabilidade), isso pode impedir a realização de programas de duração continuada e de investimentos.
Perguntas frequentes sobre a LOA
O que é a Lei Orçamentária Anual?
A lei orçamentária anual (LOA) é a planilha do orçamento estatal com a estimativa de receitas e fixação de despesas executadas ao longo do ano. Na planilha, o Estado apresenta o planejamento de pagamento com pessoal, aposentadoria e dos investimentos nas áreas de governo, porquê saúde e segurança.
O que é PPA e LDO?
O Projecto Plurianual (PPA) é um projecto de governo, uma missiva de intenções, com princípios, objetivos e metas orçamentárias. Já a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) orienta a elaboração da LOA e, no ano seguinte, orienta a sua realização. Saiba mais cá!
Desenlace
O tema do orçamento público não é simples. Além do conhecimento jurídico, é preciso conjugar temáticas da Economia e das Políticas Públicas, um tanto que nós, advogados e advogadas, não estamos acostumados a fazer.
Ainda assim, trata-se de questão incontornável para quem se debruçar no Recta Público.
É necessário saber o funcionamento das leis orçamentárias para prometer direitos fundamentais, para efetivar o pagamento de contratações públicas, para impugnar um procedimento licitatório, muito porquê para hostilizar ou proteger mandatários que descumprem a responsabilidade fiscal.
Em outras palavras, há um mar de oportunidades jurídicas para quem trabalha com leis orçamentárias. 🙂
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